张謇法治探索和实践对当代法治中国建设的启示

□王思健   尹秀刚   蔡 艳   秦艺源   王昱懿

中国近代先贤张謇早在一百多年前就对国家治理有过深入的研究和探索，挖掘张謇依法治理的理念，并加以运用和发展，对于推动我们认真贯彻落实习近平法治思想，推动法治中国建设步伐，具有十分重要的现实意义。

一、张謇法治意识的形成

张謇法治意识的形成有一个渐进的过程，最先唤起张謇法治意识的应该是其从事实业经营期间。

1896年，张謇受两江总督张之洞的委派，在江苏南通筹办大生纱厂。在经营实业的过程中，张謇深切地感受到“方商人营业之始，既无法规之指导；违戾之时又无法规之纠正；失败之后，又无法规之制裁”。企业经营中不断出现的困境，更强化了张謇实业发展不能没有法律的观念。

1903年，张謇受邀赴日本参观第五届劝业博览会。在日本的考察让张謇亲身感受其“治国若治圃，又若点缀盆供，寸石点苔，皆有布置。”感叹日本能成为东亚强国应归功于其法律制度的完备和先进，使张謇在思想上形成了国家必须依法治理的观念。

使张謇法治观基本成熟并付诸实践的是其担任民国北洋政府农林、工商部长（以下简称“农商部”“农商总长”）时期。张謇愿意受邀就任其职的主要动因就是考虑到民国建立之初工商部可以订立工商法令促进实业的发展。张謇在《国务会议上发表实业政见宣言书》中就提到：“农林工商部第一计划，即在立法”，把立法作为农商部的第一要务，并将自己多年形成的依法治理国家的理念在实业领域加以推行。

二、张謇主要的法治实践活动

作为中国近代法制现代化的早期开拓者，张謇的法治探索和实践体现在对国家政治制度、机构设置、经济立法等诸多方面，并将其延伸到了地方自治、公司治理等领域。

（一）推行机构改革

1901年，张謇撰写了《变法平议》全面地阐述自己的政治主张。张謇指出：“法久必弊，弊者变亦变，不变亦变。”认为中央政府按吏部、户部、礼部、兵部、刑部、工部六部设置，对现有官制提出了全面的改革主张。1913年，张謇就任农商总长时，两部各设八司、400余人。张謇认为机构雍肿、人浮于事。决定将两部合并为农商部，设三司一局，保留人员124人，人员减少三分之二。机构改革的同时，张謇还制定了农商部的“三定方案”《农商部官制》，规定了机构设置和职责、岗位和人员职数等。

（二）倡导立宪运动

张謇东游日本后，心中有了日本这个立宪成功的实例，认识到立宪对中国的重要性。1904年4月，张謇代张之洞、魏光焘《拟请立宪奏稿》。认为：“奏为时局艰难，谨参考各国政史，拟请采用宪法，实行新政，以振积弱而图自强”。张謇把中国国情与欧美非澳各洲以及日本比较，急切期待朝廷下旨立宪。同年六月，张謇刻成《日本宪法》通过内务府送到内廷。八月，张謇把“《日本宪法义解》《议会史》送铁侍郎良，与谈宪法。”为了推进立宪，1906年，张謇与郑孝胥、汤寿潜、曾少卿等组织成立预备立宪公会，并任副会长。以后张謇还组织了三次请愿活动。张謇在《年谱自序》中提到他一生中所经历的大事“莫大于立宪之成毁”。他自称“持立宪之说十年，上疑而下阻”，感叹立宪之艰难。

（三）开展经济立法

1913年11月14日，张謇在《为拟定农工商法令呈大总统文》中陈述：“……第一问题即在法律不备，……惟有将现在农工商各业急需应用之各种法令，督饬司员从速拟订……”张謇认为农商部可就某些亟需领域组织制定单行法令，解决迫切需要解决的制度问题。并在到任一周，便会同财政部向大总统呈文建议制定保息之法。为解决新旧政权更迭出现的制度真空，张謇以务实的态度解决新老制度的衔接问题。在张謇不到两年的任期内，“延揽通晓工商法之人，编辑各条例，先后已成二十余种”，有记录的立法活动44次，制定法令及其附属法41件，其中14件属于为实施相关法律所制定的附属法。张謇任职期间的立法活动在中国法制史上都是划时代的，为民国时期民族经济顺利发展提供了法律保障。

（四）试行地方自治

深感从政报国无望的张謇“以创办实业之余财，为嘉惠地方之实业”“以邑绅，在南通提倡自治，办理学校、善举及一切公益事业”。1906年，清政府下旨各省成立咨议局，张謇积极策划江苏咨议局的筹备工作。1909年8月，张謇高票当选为首任议长。并将“或为本省谋永远之利益，或为人民除非常之弊害”等内容作为议题。张謇还大力推行地方自治。1908年，成立了全国第一个省以下的“议会”——通州议事会，并当选为首任议长。1912年初，南通正式成立了县议会。县议会规定人民可以直接提出请愿案件、旁听议决过程；议会也可否决县知事的议案。张謇还建立了商会、农会等各种社会团体共同参与地方治理的制度。张謇的地方自治使南通成为名符其实的“全国模范县”“中国近代第一城”。

三、张謇法治探索和实践对当代法治中国建设的启示

张謇在法治理论上进行的系统性探索和法治实践中取得的巨大成就，尽管不可避免地存在时代局限性，但对于当前的法治中国建设仍具有重要的借鉴意义。

（一）普遍确定法治的信仰

张謇特别注重提升全民的法治文明素养。通过开办法政学校，培养法律人才，传播法治理念。当前，我国已建立了从法律专业人才培养到普通人民大众的法制教育机制，法律知识普及宣传也已进入到八五规划阶段，全民法治意识已有明显提高，但对照法治中国建设的要求，需要着重解决三个问题：一是强化宣传教育的针对性。要改变一本册子、一张卷子的模式，优化宣传教育的形式，对不同的受众分别采用适合其群体的喜闻乐见的宣传方式，更多地发挥互联网覆盖面广、传播速度快、互动性强等优势，提升宣传效果。二是改善人民群众的认同感。现实生活中一些鲜活的案例让人民群众产生法治信仰的危机。因此，只有公正地处理好每一个案件、每一起纠纷，构建起让人民群众对法治高度的认同感，才能让人民群众坚信法治的价值。三是提高国家机关的公信力。张謇认为“治地治人之人亦常受治于法律。”当前在我们面对不利的国际环境和短期国内经济运行压力增大、各种社会矛盾凸显的严峻形势下，国家机关应避免与民争利、更多地关注民生、模范地遵守法律，提高公信力，防范陷入“塔西佗陷阱”，迟滞法治中国建设步伐。

（二）提高地方立法的质量

我国社会主义法律体系已基本建成，今后一段时期国家立法将着重于法典的编撰、新兴领域的立法和现行法律的修改完善。而设区市的立法起步晩，仍有不小的制度设计空间。地方立法面临的急迫性和实用性与张謇立法实践存在着相似之处。张謇在其就职后，日夜谋划，迅速拟订农工商急需应用的各种法令。地方立法更需关注立法的质量和实用。一要避免立法政绩化。不搞“立法竞赛”“立法考核”“立法创新”，不能脱离实际地将立法作为考核、评价地区和部门工作的依据，不能把立法等同于工作创新，不盲目追求某系统、某地域、某方面第一个立法，应更着眼于地方迫切需要解决的制度问题，立有用之法、立高效之法、立精品之法。二是要避免立法系统化。不能追求立法项目成体系，倡导切口小的“小快灵”立法，不立综合性、宏观性、倡导性的法规。地方性法规不能大量照搬上位法的条款，不能追求法规条文的“大而全”“小而全”，要做到体例简、内容精，穿衣戴帽的条款少用或不用，不影响法规执行的条文能简就简。准确理解立法的地方特色，减少重复立法。三是避免立法行政化。立法机关和执行机关有职责明确的边界，在立法中不能只顾行政效率而忽略公平公正；不能只着眼于行政管理的具体事务，缺乏总体的统筹和安排；不能用立法权代替行政权。要努力实现立法和改革决策相衔接，做到立法主动适应改革和经济社会发展需要，真正做到通过立法最大限度地维护人民的根本利益。

（三）注重法律实施的效果

张謇以积极审慎的态度制定每一项法令。从提出立法选题、制定相应方针、确定立法方案、征求各方意见均不遗余力。高效的法治实施体系是建设法治中国的保障，就地方立法而言，就是要重视地方性法规的实施效果。首先要科学制定立法计划。立法计划的确定一定要突出实用的属性，着眼解决迫切需要解决的实际问题，对立法项目的合法性、必要性、可行性、成熟度进行全面论证。改变存在的未经深入调研制定计划、未经充分论证调整计划的问题，扭转领导个人意志对计划的决定性作用，取消立法工作与某项工作评比考核的关联。其次要全面开展执法检查。张謇十分重视法令的执行。《公司注册规则》实施半年后，张謇针对执行中发现的存在问题，即以农商总长名义发出“关于制止各级政府对商人注册刁难勒索致各省区咨文”重申规定，严令地方官员发现上述情形“一经查实、尽法惩办”。作为国家法律体系组成部分的地方性法规实施一定时间后，执行机关也应向立法机关报告实施情况。立法机关应围绕地方性法规的合法性、合理性、执行性和实施性开展评估，评估地方性法规的质量、评估执行机关的执行效率，检查、评估情况作为立法工作的依据。第三要统筹平衡立改废释。张謇在重视立法的同时也关注法令的改废释。在拟先制定农工商各种单行法令给大总统的呈文中提到：鉴于相关单行法令“以应时势之要求。俟法制局全部法典告成之日，此条例即行废止。”在条例发布之初即明确了废止的条件。《公海渔业奖励条例施行细则》等四部法令在实施一周年后进行修正（订）。对法律规范的改废释是保证其适应时代要求的有效途径，立法机关消极作为，改废释滞后，会严重削弱人民群众对法律制度的认同，消减刚刚培植起来的对法治的信仰。我国的各级立法机关要改变普遍不重视立法解释的现状，对法律条文本意与适用中的有关问题及时进行解释，填补立法的空白，解决执行机关的困惑，消除群众的疑虑。对不适应时代的法律规范及时进行清理，该修改的修改、该废止的废止。

（四）严格规范权力的行使

张謇主张国家机构也不能置身于法律之外，应当依法施政。“舆论汇归于国会，则主持舆论者，事事受法律之节制”。作为行使权力的国家机关主要是杜绝乱作为、不作为和慢作为情况的发生。一是制止乱作为。党的十八大以来，各级国家机关乱作为的现象有了极大的改观，但在一些权力监督的真空地带、一些法治观念相对落后的地区、一些监管矛盾突出的领域，践踏人民群众合法权益的乱作为行为仍时有发生，我们必须以零容忍的态度加以制止，捍卫法治建设的成果。二是消除不作为。随着党风廉政建设向纵深推进，群众反映“门难进、脸难看”的现象大为改观，但“事难办”的问题仍未从根本上消除，我们应该综合施治，从源头上加以解决。首先要解决政策打架的问题。各级国家机关要对现行政策进行系统性梳理，并建立关联政策的衔接和协调机制，及时解决政策间的竞合问题。严格规范新政策制定程序，约束制定机关的权力。建立政策动态调整机制，定期公布政策目录。对长期实施的政策，及时上升为法律制度，维护政策的连续性、稳定性。其次要真正落实容错机制。规范对不作为行为的责任追究。对明显的不作为行为必须依法进行处理，对因不作为导致人民群众的损失应依法进行赔偿或补偿。对因政策理解问题而导致的不作为，要根据实际情况予以免责。对一些缺乏参考的探索性工作及面临的新问题，要进行合理的容错，消除执行人员的后顾之忧。三是杜绝慢作为。慢作为的本质上就是相对不作为。对于慢作为问题，张謇要求各省区的监察官员和行政官员“严饬各属”。我们应建立识别和纠正机制，区分不同的情况研究相应的对策。对于体制和机制造成的慢作为，需要及时优化权力行使主体和程序。对于因工作量过大造成积压引起的慢作为，应通过优化办事流程、合理配置工作人员，缩短办理时间。对于能快不快，而以未超过法定或承诺期限为由的隐性慢作为，则需要通过对单位和承办人员的正向激励和反向惩戒，提高工作人员人民至上的宗旨意识，同时根据实际调整承诺期限，压缩权力寻租空间，实现行政效率质的提高。

（作者单位：本会法治研究分会）